Special Issue 01 - 국내 스타트업 생태계의 현주소와 개선 방향
▲ 이혁희 팀장 아산나눔재단 스타트업팀
한국 스타트업 생태계는 현재 양적 팽창에서 질적 성장으로의 전환기에 처해 있다.
한국 스타트업 생태계가 질적 성장의 단계로 도약하고, 대한민국이 4차 산업혁명 시대를 선도하는 성장과 고용창출을 지속할 수 있도록 국내 스타트업 생태계의 진입 환경과 데이터 인프라, 투자자 환경, 창업 문화 등의 문제점을 살펴보고, 개선점을 나누고자 한다.
한국 스타트업 생태계는 몇 년 사이에 양적으로 급속히 팽창했다. 2011년 6만 5,000개의 중소 법인이 신설되었던 것이 2016년에는 9만 6,000개로 증가했으며01, 벤처 인증을 받은 기업은 2012년 2만 6,000개에서 2015년에는 3만 개를 돌파했다.02
질적 측면에는 여전히 아쉬움이 남는다. 2014년 OECD가 발간한 보고서 < 한눈에 보는 기업가정신(Entrepreneurship at a Glance) >에 따르면, 한국에서는 기회추구형 창업이 전체 창업 가운데 21%로 미국(54%), 이스라엘(58%), 핀란드(66%)에 비해 현저히 낮다.
각국의 창업장려 문화와 사회경제적 인프라를 측정하는 세계기업가정신지수(Global Entrepreneurship Index) 또한 2012년 30위에서 2017년 27위로 크게 개선되지 않았다.03
이렇듯 한국 스타트업 생태계가 양적 팽창에서 질적 성장으로 전환하고 있는 시점에, 아산나눔재단은 구글 캠퍼스 서울과 함께 지난해 7월 < 스타트업코리아! > 보고서를 펴냈다.
한국 스타트업 생태계가 질적 성장의 단계로 도약하고, 대한민국이 4차 산업혁명 시대를 선도하는 성장과 고용창출을 지속할 수 있도록 하는데에 일조하고자 한 것이다.
본 보고서는 국내 스타트업 생태계의 진입 환경과 데이터 인프라, 투자자 환경, 창업 문화 등의 측면에서 문제점을 살펴보고, 개선점을 도출하고자 했다.
보고서 내용을 월간 < 기술과 혁신 >에 소개하고자 한다. 보고서 전문은 아산나눔재단 홈페이지(www.asan-nanum.org)에서 확인할 수 있다.
현재 국내 스타트업 생태계를 살펴보면, 사업모델 혁신이 자유롭지 못하다는 것을 알 수 있다.
IT 전문로펌인 테크앤로의 조사에 따르면 누적 투자액 상위 100개 기업 중 70%에 이르는 기업이 한국에서는 사업을 시작조차 할 수 없거나 조건부로 가능한 것으로 드러났다.
정부가 4차 산업혁명 구현이라는 기치를 들고 올해부터 규제 샌드박스 정책을 본격적으로 추진하여 미래 먹거리 분야를 핵심 선도사업으로 선정하고 규제와 제도를 전면 재설계해 건강한 생태계를 조성하겠다는 계획을 내놓았지만, 여전히 규제로 인한 장벽은 존재한다.
핀테크 산업의 경우 현재 금융법 체계가 열거주의 방식(원칙적으로 모든 것을 금지하고 예외적으로 규제되거나 금지되지 않는 사항을 나열하는 방식)으로 이루어져 있어, 법으로 규정돼 있지 않은 새로운 비즈니스 모델은 등록할 수 없거나 성격이 전혀 다른 기존 업종 중 하나로 분류되는 사례가 많다.
다행스러운 것은 상반기 중 국회 심의를 거쳐 ‘금융혁신지원특별법’이 제정되고, 금융규제 테스트베드도 확대 시행될 예정이어서 규제로 인해 혁신적 성장에 어려움을 겪었던 한국 핀테크 산업이 촉진될 수 있을 것으로 보인다.
또한, 기존 금융기관 중심의 높은 사업 요건과 오프라인 거래 환경 위주로 형성된 사전 규제 때문에 혁신적 스타트업이 아예 시장에 진입조차 할 수 없거나 혁신성을 상실하는 경우도 다수다.
해외 송금업의 경우 그나마 2017년 7월부터 핀테크 업체들도 해외 송금 서비스를 제공할 수 있도록 관련 법령을 개정하고 시행토록 했으나, 자기자본 20억 원 이상(해외 송금업만 영위하는 전업자의 경우 10억 원), 부채비율 200% 미만 등의 등록요건은 여전히 과도하다는 지적이 나온다.
최근 자본시장법이 개정돼 로보어드바이저를 통한 투자자문과 자산운용을 허용했지만, 정부가 비대면 일임을 화상통화 방식으로 허용할 수 있다는 이야기가 대두됐다.
이 경우 시간과 비용이 상당히 소요되어 실효성 문제가 따를 수 있다.
O2O를 포함한 서비스업은 전 세계 각국에서 다수의 유니콘 기업을 배출하는 사업 분야지만, 국내에서는 시장 질서를 유지하고 기존 산업과 종사자를 보호한다는 이유로 다수의 혁신 사업 모델을 불허해 여러 차례 이슈가 되었다.
작년 말에는 카풀앱 업체의 유상운송중개를 금지하는 법안이 입법 예고되어 혁신모델의 시장진입과 규제완화, 그리고 기존 사업자와의 갈등해결에서는 아직 해결해야 할 숙제가 많이 남아있는 것으로 보인다.
헬스케어 서비스를 포함한 의료 분야도 잠재력이 크지만, 규제에 막혀있는 분야다. 이는 공공서비스의 성격이 강해 국가의 보건의료 체계에 따라 의료 수가 제한 등의 규제가 많이 적용된다.
각국의 철학과 사회적 합의에 따라 정책의 운용 방향이 다를 수 있지만, 전체적으로 이종 산업 간 융복합 제한, ICT를 활용한 원격 진료 및 의약품 배송 금지 등이 타당한지 우선 검토할 필요가 있다.
반가운 것은 최근 4차산업혁명위원회가 규제·제도 혁신 해커톤을 통해 첨단의료기기의 조기 시장진입과 활성화를 위한 논의를 지속하기로 발표해 헬스케어와 의료기기 분야의 점진적 활성화를 기대해 볼 수 있다는 것이다.
이렇듯 융·복합과 혁신을 불가능하게 하는 진입장벽으로 작용하는 포지티브 방식의 열거주의는 개정되어야 한다.
당장 네거티브 규제로 전환하는 것이 급진적이라면 행정부 재량권 내에서 ‘비조치 의견서’ 및 ‘한정 인가’, ‘지정대리인’, ‘업종별 인허가 및 규제 적용면제’, ‘적응 규제’ 등 규제 적용의 예외 옵션들을 적극적으로 활용하는 것이 현실적 대안이 될 수 있다.
또한, 불필요한 규제가 신설되지 않도록 감시하는것 역시 중요하다.
19대 국회에서 가결된 규제 법안내 의원 발의안 비중이 약 87%를 차지한 것을 보면, 현재 행정기관 발의 입법안에 대해서만 적용되는 규제 심사와 일몰제를 의원 발의안에도 적용하는 것을 검토해 봄직하다.
기존 산업에 대해서는 정부가 실업급여, 직업 교육 등의 사회적 안전망을 마련해 종사자 피해를 최소화함으로써 혁신을 수용할 수 있는 체제를 유지하는 방향을 모색할 필요가 있다.
진입환경에 이어 살펴보고자 하는 부분은 4차 산업혁명 시대 ‘원유’와 같은 역할을 하는 새로운 자본, ‘데이터’다.
공공 데이터의 경우, 정부 3.0을 통해 개방을 지속적으로 확대한 결과 2017년 4월말 기준 공공 데이터 포털에 공개된 자료는 약 2만 2천 건으로 2013년에 비해 4배 이상 성장했고, 공공 데이터를 활용한 신규 서비스 역시 2013년에 비해 8배가량 증가한 1,160개로 기록되었다.
이러한 양적 성장에도 불구하고 공간 위치, 정부 예산, 의료 코호트, 법안 등 부가가치가 높은 정보의 다양성이 아직 부족하며, 공개된 정보에 대해서도 제공 기관마다 포맷이 달라 전처리 작업에 상당한 비용이 발생하고 있다.
또한, 민간에서 활용하기 쉬운 LOD(Linked Open Data) 형태의 데이터는 여전히 0.2% 수준에 불과하며, 공개된 데이터의 약 25%는 HWP, PDF 등 기계로 판독할 수 없는 포맷 이어서 실제 활용도가 떨어진다.
다른 문제는 데이터의 부익부 빈익빈이 확대되고 있다는 것이다. 스타트업은 자체적으로 데이터를 수집하거나 기존에 축적된 데이터에 접근하는 데 한계가 있을 수밖에 없다.
국내에서는 데이터 유통 시장이 아직 활성화되지 않아 대기업이나 대형 온라인 플랫폼 사업자에게 데이터가 집중되고 스타트업은 점점 데이터 확보가 어려워지는 실정이다.
국내에서도 한국데이터진흥원이 운영하는 플랫폼 ‘데이터 스토어’를 통해 민간 데이터를 거래할 수 있으나, 양질의 정보가 부족하여 거래가 미미한 상황이며, 더 많은 데이터 거래가 이루어질 수 있도록 제도와 시스템 정비가 필요하다.
여기에 개인정보 관련 규제가 포괄적이고 모호하다는 문제점도 있다.
개인정보와 관련해 민간과 공공 전반에 걸쳐 적용되는 일반법인 ‘개인정보보호법’과 산업별 특정 분야에서 적용되는 ‘정보통신망법’, ‘신용정보보호법’, ‘의료법’ 등의 개별법으로 개인정보 관련 법체계가 분산되어 있다보니 융·복합형 스타트업들에게는 법적 리스크의 복잡성이 높아질 뿐 아니라 규제 간 상충하는 경우가 있어 혼란이 야기되기도 한다.
이 같은 복잡한 관련 법체계뿐만 아니라, 공통적으로 적용되는 개인정보에 대한 포괄적 정의와 강력한 사전동의 규제는 데이터 인프라와 관련해 개선이 가장 시급한 영역으로 꼽힌다.
한국이 미국 및 유럽 등의 선진 시장뿐 아니라 아시아 국가 중에서도 개인정보가 가장 강력하게 규제되는 국가로 평가 받는 이유이다.
데이터 인프라 개선을 위해서는 공공과 민간 영역에서 양질의 데이터에 대한 접근성이 확대되어야 한다.
이를 위해 현실적으로 스타트업들에게 접근성과 활용도가 가장 높은 공공 데이터에 대한 수요자 중심의 품질관리 체계를 도입하고, 개방된 데이터를 양적으로 늘리기보다는 민간 활용도를 높이는 등 질적으로 성장시키는 방향으로 나아가야 한다.
여기에 더해 데이터 거래 시장을 활성화해 양질의 민간 데이터에 대한 스타트업의 접근성을 강화할 필요가 있다.
기업간 직접 거래보다는 다양한 참여자들끼리 개방형 유통이 가능한 데이터 거래소 형태가 효과적일 것이며, 이러한 데이터 거래소의 활성화에는 정부가 양질의 데이터를 적극적으로 공개하고 제공하는 공급자 역할을 해주어야 한다.
또한, 개인정보 활용과 관련해 해외에서처럼 비식별 개인정보를 활용할 수 있도록 할 필요가 있다.
이미 이러한 필요성을 인식하고 정부 부처가 합동으로 비식별 개인정보 활용에 대한 가이드라인을 제공했으나, 이에 대한 논란이 지금도 지속되는 만큼 비식별 개인정보와 이의 재식별·재가공에 대한 명확한 법적 근거와 토대를 마련해 주어야 데이터 기반의 혁신이 이루어질 수 있다.
지금까지 진입 환경이나 자본에 해당하는 데이터 인프라 부분을 살펴봤다면, 이번에는 스타트업 성장에 필수 파트너인 투자자 환경을 보고자 한다.
스타트업 성장에 필요한 자금, 자문, 네트워크를 제공하는 벤처캐피털은 창업 생태계의 구성원으로서 핵심적 역할을 담당한다.
국내 신규 벤처투자 금액과 투자유치 기업수는 모두 글로벌 금융위기 이후 연 10% 이상 고성장을 했고, 2016년 기준 신규 벤처투자 금액은 약 2조 1,000억 원까지 확대되었다.
2016년 발표된 < 한눈에 보는 기업가정신 >에 따르면, 한국의 GDP 대비 벤처캐피털 신규 투자금액 규모가 글로벌 5위에 해당할 정도로 양적 측면에서 국내 벤처투자 시장이 괄목한 성장을 이루고 있다.
하지만 이러한 양적 성장에도 불구하고 여전히 질적 고도화를 위한 개선 기회가 존재한다.
첫 번째 문제는 벤처캐피털 설립의 진입장벽이 높고, 벤처투자제도가 칸막이식으로 되어 있다는 것이다.
지난해 10월 창업투자회사 설립을 위한 최소 자본금이 50억 원에서 20억 원으로 인하되었으나, 미국이나 영국 등 해외 선진 시장은 최소 자본금 요건이라는 규정 자체가 없다.
최근 정부가 벤처캐피털 전문인력확인제도를 손질해 전문인력 지정 범위를 넓히기도 했으나, 해외 선진 시장의 경우 자본금이나 정부가 정한 전문 인력을 포함할 것을 요구하지 않으며, 투자자문사로서 정보공개 등의 기본 의무를 엄격하게 적용한다.
오히려 전문성에 대한 평가는 엔젤리스트와 같은 민간 데이터베이스 또는 마켓플레이스에서 투자자에 대한 정보가 공유되면서 시장 내에서 자생적으로 이루어진다.
게다가 현재 국내 벤처캐피털제도는 창업투자회사, 신기술사업금융회사, 유한회사형 벤처캐피털 등 회사 유형에 따라 다원화되어 있다.
관련 규제와 주무 부처 등도 각각 다르다 보니 행정 비용과 투자자간 역차별이 발생할 우려가 있으며, 국내 벤처캐피털과 관련된 통계자료가 파편화되어 성과 측정과 분석이 어려워지는 등 부차적 부작용도 발생해 왔다.
이러한 문제점을 반영해 1월말 분산되어 있던 벤처투자 관련 법령을 하나로 손보고, 투자업종 규제와 투자 관련 규제도 대폭 완화하는 내용의 중기부 개편안이 발표될 것으로 예상돼 그간 업계가 지속적으로 제기했던 의견이 수렴될 것으로 기대된다.
여기에 더해 복잡했던 벤처기업 확인제 역시 함께 개편되고, 민간 투자자를 유인할 있는 장치도 추가로 마련될 것으로 기대되고 있다.
다음 벤처캐피털 환경상 문제점은 M&A 시장 부진에 따라 투자회수의 병목현상이 일어나고 있다는 점이다.
국내 벤처투자의 회수 시장은 M&A가 제한되어 장기간 소요되는 IPO에만 전적으로 의존하는 구조다.
2016년 말 기준 국내 벤처투자 회수 유형별 비중을 살펴보면, IPO가 27%, M&A가 3%를 차지하고 있으며, 기타 장외 매각 및 상환 등의 방식이 70%에 해당한다.
반면 해외에서는 회수 시장에서 M&A가 가장 중요한 역할을 담당한다.
IPO까지 평균 약 13년 이상 소요되는 현 상황에서 대부분의 벤처투자는 보유 지분을 장외에서 매각하거나 우선주로 전환하지 않고 상환하는 회수 방식에 집중하고 있다.
이는 투자자금이 회수 후 재투자되는 선순환 구조를 가로막는 장벽이자, 국내외 민간 투자자가 벤처투자 펀드에 출자를 꺼리는 주요 원인으로 작용한다.
아직 구체적으로 밝혀지진 않았지만 중기부에서 투자와 회수 활성화를 위해 다방면으로 제도를 검토 중이고, 여기에 M&A와 세제혜택 관련 내용도 포함되어 있는 것으로 알려지고 있다.
그러나 스타트업 M&A의 실질적 수요를 창출하기 위해 대기업의 벤처투자 시장 참여에 대한 규제도 완화해 기업 간 인수합병을 통한 성장을 장려해야 한다.
대기업과 중견기업의 참여 없이 M&A 시장이 활성화되기 어려운 현실을 감안하면, 기존 공정거래법의 취지에 어긋나지 않는 범위에서 예외조항 등을 통해 기업형 벤처캐피털 설립과 투자를 육성하고, 또 대기업이 인수한 스타트업의 계열사 편입 유예 기간을 현재의 7년에서 확대하여 실효성을 제고할 필요도 있다.
대기업들이 스타트업들을 통해 혁신할 수 있는 길을 열어주되, 이를 악용한 경우 사후 규제를 강화하는 것이 4차 산업혁명 시대에 대기업과 스타트업 모두가 경쟁력을 확보할 수 있는 길이다.
또, 스타트업 간 결합이나 인수합병을 통한 성장이 활발하게 이루어지는 환경이 마련돼야 한다.
실제로 미국 등 해외에서는 많은 창업 기업이 동종 업계나 유사업계 기업과의 합병을 통해 성장 속도를 높이는 롤업(Roll-up) 전략을 활발하게 추구하고 있다.
주식교환을 통한 인수합병에 대한 양도소득세를 주식 처분 시점으로 이연하는 등의 세제 개편을 통해 스타트업 간 결합과 합병을 통한 성장을 장려하는 것도 고려해 봐야한다.
지금까지 국내 스타트업 생태계가 질적으로 성장하기 위해 진입 환경과 데이터 인프라, 투자자 환경 측면에서 문제점과 개선방안 등을 차례로 살펴봤다.
이 모든 것들이 지속적으로 함께 성장하기 위해서 필수적으로 수반되어야 하는 것은 건강한 창업 문화다. 한국은 생계형 창업이 OECD 국가 중 가장 높은 전체의 63%를 차지하며, 기회 추구형 창업은 21%에 불과했다.
R&D 및 원천 기술 기반의 창업에 고등 인력의 유입이 부족한 것도 한국 창업 생태계의 장기적 경쟁력을 저해하는 요인이다.
혁신을 장려하는 창업 문화를 형성하기 위해서는 어릴 때부터 주변의 사소한 아이디어를 통해 사회에 긍정적 변화를 만들어 보는 경험을 해보거나 롤모델이 될 만한 성공한 창업가들의 역경극복과 도전의 과정을 듣는 기회가 주어져야 한다.
그래야만 학생들에게 창업가라는 커리어에 대한 객관적 인식과 향후 변화를 주도하는 기업가정신이 형성될 수 있기 때문이다.
이렇듯 창업에 대한 인식을 변화시키는 것과 더불어 창업 역량을 배양하는 교육 프로그램의 실효성도 높아져야 하며, 우수 인력이 창업가의 길을 걸을 수 있도록 창업 후 실패하더라도 재도전이 가능한 사회 안전망을 확충하려는 노력이 필요하다.
끝으로 앞에서 살펴본 규제 개선과 대기업과 스타트업 간 평등한 경쟁 환경 조성, 데이터의 부익부 빈익빈 해소, 사회적 인식 전환과 실질적 창업 교육을 통한 창업 장려문화 형성 등은 민간의 노력만으로는 해결하기 어려운 영역으로 정부의 주도적 역할이 중요하다.
특히 평등한 경쟁 환경 조성은 비단 대기업과 스타트업 간의 문제만은 아니며, 스타트업 사이에서의 경쟁에도 적용된다.
예를 들어, 현행 벤처인증 제도는 혁신 스타트업에 대한 지원 정책을 제도화하고 투명성을 제고했다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다.
그러나 인증 대상에 대한 세부적 기준으로 인해 혁신 스타트업이 오히려 정부 지원의 역차별을 받게되는 사례가 발견되기도 하여 인증 요건을 합리적으로 개선하는 등의 변화가 필요하다는 것이 전문가들의 견해다.
4차 산업혁명 시대에 혁신의 속도를 늦추는 규제들은 글로벌 혁신 경쟁에서의 도태를 불러일으킬 수 있다.
이러한 혁신 경쟁에서 도태되면 대한민국이 경제 성장 및 고용 증진의 모멘텀을 잃어버리는 결과를 초래할 수 있다. 스타트업들이 차별 없이 경쟁할 수 있는 건강한 환경을 만드는 것이 중요하다.
이러한 평등한 경쟁의 장을 통해 민간 주도의 자생적 스타트업 생태계가 형성되고, 혁신이 발생할 수 있도록 돕는 든든한 조력자로서의 정부 역할이 그 어느 때보다 중요한 시기이다.
새 정부의 많은 부처에서 민간의 목소리를 지속적으로 듣고 이를 바탕으로 제도와 규제 개선을 위해 끊임없이 노력을 기울이고 있어 2018년에는 대한민국 스타트업 생태계에 새로운 변화의 바람이 불길 기대한다.
01 중소기업청, 2016년 연간 및 12월 신설 법인 동향
02 중소기업청/벤처기업협회, 2016년 벤처기업 정밀 실태 조사, 2015년 기준
03 Global Entrepreneurship and Development Institute