특별기획 SPECIAL REPORT 03 - 기술성 중심의 벤처확인 제도 개편방안
벤처기업육성에관한특별조치법은 창업 초기 벤처의 지원을 위한 정책인프라로서 중요한 역할을 수행해왔다.
이 법은 벤처확인제도를 통해 ‘High risk, High return’ 성격을 지닌 초기 벤처를 발굴해 지원하기 위해 제정되어 많은 성과를 거두어왔다.
그러나 정부가 정책적 목적을 갖고 추진하는 만큼, 실패기업이 발생할 경우 그에 따른 정책적 부담을 정부가 져야 한다는 양면성을 지니는 것도 사실이다.
따라서 일부에서는 미국과 같이 시장중심의 벤처확인제도가 운영되어야 한다는 주장도 제기되고 있다.
이에 한국의 현실을 감안하여 현행 벤처확인제도에 대해서 재점검하고, 개선방안에 대해 적극적으로 검토할 필요가 있다.
벤처확인제도 개편방안 논의의 배경
벤처확인제도는 국가가 벤처기업의 정의 및 확인요건을 제도적으로 마련하고 이를 충족한 중소기업을 벤처기업으로 확인하여 자금, 기술, 인력, 입지 등을 집중 지원하는 제도이다.
이 제도는 1997년에 제정된 벤특법(벤처기업육성에 관한 특별조치법)을 시행하기 위해 도입된 제도로 초기 확인유형은 벤처캐피탈 투자기업, 연구개발 투자기업, 신기술 개발기업, 기술평가기업 4가지 유형이었다.
코스닥 활황에 따라 벤처기업의 확인업체 수는 2001년 1만개를 넘어 섰으나, 그 이후 터진 각종 벤처게이트의 발생과 계속적인 경기침체로 인하여 벤처기업 수가 줄어드는 조정기를 맞았다.
2002년 초반에 실시된 벤처 건전화방안의 후속 조치로 벤처확인기준을 혁신능력평가와 기술성평가 중심의 2단계 평가체계로 개편함과 동시에 확인유형을 벤처투자기업, 연구개발기업, 신기술기업 등 3가지로 단순화했다.
이후 2004년 제2기 벤처활성화 대책의 수립, 2005년 코스닥시장의 회복등을 배경으로 2006년 시장친화적인 벤처지원정책을 추진한다.
이 정책에서는 벤처기업의 확인주체를 중소기업청장에서 민간기관으로 변경하고, 민간 금융기관의 보증 또는 대출 여부 등을 벤처기업의 판정기준에 포함시키도록 하는 방안이 포함되었고, 이를 기반으로 벤처투자 유형, 연구개발 유형, 기술평가보증 유형, 기술평가대출 유형 등 4가지로 변경되는 제도적 변천과정을 겪었다.
이러한 벤처정책 및 확인제도 변천과정을 통해, 2000년대 중반을 기점으로 벤처기업의 수는 지속적으로 증대하고 있으며, 2013년 1월 기준 28,404개에 이르는 등 양적으로 크게 확대되고 있다.
벤처확인을 받은 벤처기업 수는 이와 같이 지속적으로 증가하고 있지만, 이 제도를 통해 본연의 벤처 기업성을 지닌 기업들이 벤처기업으로 확인받고 있는지에 대해서는 여러 가지 논란이 제기되고 있다.
특히 기술평가보증유형의 확인을 받은 벤처기업이 전체의 88%이상 대다수를 차지하면서, 기술평가보증을 받은 기업이 곧 벤처기업으로 인식되는 정체성 문제 또한 나타나고 있다.
이 과정에서 본연의 벤처기업성이 다소 미약한 중소기업들이 벤처기업으로 확인되는 문제점이 발생한다는 비판이 제기되고 있다.
벤처확인제도의 의의 및 개선의 기본방향 설정
벤처기업을 포함한 벤처생태계 발전의 양대 축은 코스닥과 벤처기업육성에 관한 특별조치법(이하 벤특법)이라 할 수 있으며, 이중 벤특법은 창업 초기 벤처의 지원을 위한 정책인프라로서 중요한 의의를 지닌다.
벤특법은 벤처확인제도를 통해 High risk, High return 성격을 지닌 초기 벤처를 발굴해 지원한다는 의의를 지니는 반면, 정부가 정책적 목적을 갖고 확인한 벤처기업 중 실패하는 기업이 발생할 경우 그 실패의 후유증 및 정책적 부담 또한 벤처확인제도가 책임을 져야 하는 양면성을 지닌다.
한편 미국과 같이 시장원리에 의해 벤처캐피탈이나 엔젤투자자들이 투자한 기업을 벤처기업으로 인식할 경우에는 이러한 기업실패의 부담을 시장 또는 투자자의 자율적 책임으로 돌릴 수 있다.
이에 국내에서도 벤처확인과 같은 정책적 제도 운영을 폐지하고 시장중심으로 벤처확인제도를 운영해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되고 있다.
그러나 높은 불확실성을 기피하는 자본조달시장의 특성과 기업실패에 따른 부채부담을 창업가 개인 부담으로 전가하는 금융권 관행 등으로 인해 벤처기업 창업과 관련된 시장실패 요인이 존재하는 한국의 상황에서는 미국식 시장중심의 벤처확인제도를 운영하기 어렵다.
여기에 신정부가 강조하는 창조경제를 활성화하기 위해서도 새로운 기술 및 사업모델을 갖고 창업에 도전하는 본연의 벤처기업을 적극적으로 육성할 필요성이 있다.
이와 같은 이유로 한국의 현실에서는 여전히 벤특법이 필요하며, 벤특법이 존재하는 한 이를 뒷받침하기 위해서 벤처확인제도를 활용할 수밖에 없다.
따라서 2000년대 초중반에 있었던 벤처확인제도 폐지 논쟁을 다시 하기보다는, 벤처확인제도 개편을 통해 기술집약형 중소기업 창업과 새로운 사업 · 기술영역을 개척할 혁신 촉진, 벤처투자 유형과 연구개발 유형의 개선을 통한 본연의 벤처기업 발굴촉진, 제도개선 및 유형신설 등을 통한 新유형의 신기술 창업기업발굴 촉진 등을 기할 필요가 있다.
이를 위해 현행 벤처기업 확인제도에 대한 비판적 의견의 검토, 특히 기술평가보증 유형에 대한 비판적 의견의 검토 및 선택적 수용이 필요하며, 민간주도 벤처기업확인제도 운영의 기본 취지를 살리는 방향에서 실천가능한 단계적 해결방안을 모색해야 할 것이다.
벤처확인제도 개선을 위한 제언
기술평가보증 유형의 벤처 확인요건 강화방안
현행 기술신용보증기금(기보)의 기술평가등급에 추가적으로 벤처기업의 핵심속성인 기술집약도를 과락기준으로 도입하는 ‘기술평가등급 통과제 + 기술집약도 과락제’ 방안을 제안하고자 한다.
기술집약도 과락제를 추가 도입함에 따라 벤처 확인을 받은 기업의 R&D 투자성향 및 기술성을 강화할 수 있으며, 논란의 중심에 서 있는 기술평가보증 및 대출 유형의 점진적인 축소가 가능할 것으로 예상된다.
여기에 기보의 경우에는 본연의 기술평가보증제도를 현행 평가방식에 의거해 그대로 유지할 수 있으며, 이 유형으로 확인받은 벤처기업은 보증 또는 대출이라는 금융지원 혜택을 동시에 받는다는 이점 역시 그대로 유지할 수 있다.
본 개선방안의 실현 가능성 및 기대효과를 알아보기 위해 2011년 벤처기업 정밀실태조사 자료를 활용해 기술평가보증 유형의 매출액 대비 R&D비율을 예비 분석한 결과, 예를 들어 2%를 과락제의 Cutting point로 잡을 경우 조사기업 표본의 약 50%가 이에 해당하는 것으로 나타났다.
다소 경영상황이 나은 기업들이 조사에 많이 응한다는 정밀실태조사의 특성이나 R&D 투자비 인정기준의 까다로움 등을 추가적으로 고려해 본다면, 확인기업 전체를 대상으로 할 경우 2% 기준을 넘지 못하는 과락기업 비율은 50%를 훨씬 초과할 것으로 추정된다.
따라서 최종적인 과락기준은 기술평가보증 유형으로 확인받은 기업 전체를 대상으로 한 분석결과에 기초해 결정할 필요가 있으며, 이를 통해 제도 변경에 따른 후유증을 최소화할 필요가 있다.
만약 본 개선안을 도입한다면, 개선안 채택과 동시에 기술평가보증 및 대출 유형 명칭을 기술평가 유형으로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다.
또한 벤처확인요령에 있는 현행 [기술평가보증 및 대출 신청] → [기술평가보증 및 대출심사] 단계를, [기술평가보증 및 대출 통과기업 중 벤처확인 신청] → [기술집약도 과락제심사] → [기술평가형 벤처확인]의 절차로 변경해야 한다.
벤처투자 및 연구개발 유형의 확인요건 개선방안
최근 벤처캐피탈 등이 소수기업에 대규모 집중투자하는 경향이 강화됨에 따라 신생기업이나 소규모기업에 대한 투자기회가 상대적으로 줄어들고 있다.
이로 인해 중소기업창업투자회사나 투자조합, 신기술사업금융업자나 투자조합, 한국벤처투자조합, 투자전담회사 등 벤처투자기관으로부터 투자액 5천만원 이상, 자본금 10%이상의 투자비율이라는 벤처투자 유형의 확인요건을 맞추기가 더 어려워지고 있다.
벤처투자 유형의 확인요건 개선과 관련해서는 (대안1) 자본금 투자비율을 삭제하거나 투자액을 하향조정하는 방안과 (대안2) 투자기관의 범위를 전문엔젤투자자로 확대하는 방안을 동시에 검토할 필요가 있다.
특히 그간 관련 지원제도 기반이 미흡함에 따라 미활성화되어 있던 엔젤투자와 관련된 정책여건이 개선되고 있는 상황에서는 우선적으로 (대안2)를 추진할 필요성이 있다.
이를 위해 기타 대통령령으로 정하는 벤처투자기관에 전문엔젤투자자를 추가 할 필요가 있으며, 엔젤투자제도가 제도적으로 안착될 때까지는 벤처기업협회 등이 엔젤투자와 관련된 확인기관 역할을 대행할 필요성이 있다.
연구개발 유형과 관련해서는 인정기준의 현실성 문제가 제기된다.
연구개발 유형으로 확인받기 위해서는 업종별로 매출액 대비 R&D비중을 매출액 규모와 상관없이 5 ∼ 10%의 높은 R&D투자비율을 유지해야 하지만, 매출액이 적은 창업기 기업을 제외하고 이 요건을 충족하기가 쉽지 않다.
현재 벤처기업 평균 R&D투자비는 약 3.3%수준이며, 천억벤처기업의 경우에는 10년 기준 약 2.8% 수준을 유지하고 있다.
R&D투자는 주로 인력과 시설에 집중되는 고정비적성격을 지니고 있음에 따라, 매출액 증가추세에 맞추어 5 ∼ 10%의 높은 R&D투자비율을 맞추기란 사실상 불가능하다.
연구개발 유형의 확인요건 개선과 관련해서는 (대안1) 업종별 매출액 대비 R&D투자비율 차등화체계를 유지하되, 투자비율의 수준을 전반적으로 하향하는 방안과 (대안2) 업종별 R&D투자비율을 매출규모에 따라 점진적으로 하향조정하는 기준조정체계 도입방안등이 논의되고 있다.
다만 (대안1)의 경우 기준비율 하향에 따라 대상기업을 확대할 수는 있지만, 동시에 타 유형과의 차별성 문제가 제기될 수 있기 때문에 신중한 접근이 필요하다.
특히 기술평가보증 유형의 개선안으로 ‘기술평가등급 통과제 + 기술집약도 과락제’를 채택할 경우 유형간 중첩문제가 발생할 수 있다.
한편 (대안2)인 업종별 R&D투자비율을 매출규모에 따라 점진적으로 하향조정하는 기준조정체계 도입방안은 아주 새로운 제안은 아니다.
다만 복잡한 기준체계를 적용하는 방안보다는 좀 더 단순하게 업종별 규모만 반영한 기준조정체계의 도입방안이 현실적으로 필요하다.
‘11년 벤처기업 정밀실태조사 자료를 활용해 매출액 규모를 고려한 R&D투자비율 조정체계의 예비적 타당성을 분석한 결과, R&D투자비율이 낮을수록 평균매출액의 규모가 증대하는 현상을 발견할 수 있었다.
따라서 업종별 R&D투자비율을 매출규모에 따라 점진적으로 하향조정할 경우, 좀더 많은 수의 연구개발 유형 벤처기업을 발굴할 가능성이 높아질 것이다.
신기술 신생기업(New-tech & Start-up) 유형의 신설방안
현행 벤처확인제도가 재무력이 취약할 수밖에 없지만 혁신적인 기술개발에 도전하는 신생기업에게 불리하다는 주장이 학계 및 실무계 중심으로 꾸준하게 제기되고 있다.
물론 신규 확인기업 중 신생기업의 비중이 일정비율 유지되고 있다는 근거를 들어 현행 제도가 신생기업에게 불리하지 않다는 반론도 제기되고는 있지만, 빠른 속도로 새롭게 등장하는 신기술 및 신생업종을 기술평가보증용 평가기준에 반영하기란 결코 쉽지 않을 것이다.
예를 들어 Mobile App과 SNS 사업모델의 진화와 확산, 빅데이터와 새로운 정보처리업종의 등장, 제조업과 서비스업의 융합(servitalization) 등 예상하기 어려운 새로운 신기술 및 업태가 나타날 것으로 예상되지만, 현행 기술평가보증용 벤처확인기준으로는 이들의 성장잠재력을 제때에 제대로 포착해 평가에 반영하기 어려운 구조를 지니고 있다.
예상조차 어려운 새로운 신기술 및 업태의 발전을 촉진해야 신정부가 강조하는 창조경제 또한 활성화될 수 있다는 점에서 신기술 신생기업(New-tech & Start-up) 유형의 신설이 필요하다.
새로운 신설유형의 확인방법과 관련해서는 2006년 벤처기업 확인제도 개편과정에서 폐지되었던 ‘신기술평가기업’ 유형의 방법론을 참조할 필요가 있다.
즉 벤처기업협회 등과 같이 새로운 신기술 및 업태의 접근성이 높은 전문단체가 업종별 심사위원회를 구성하여 현장실사 등을 통해 벤처기업을 확인하는 방법이다.
업종별 심사위원회는 전문단체, 학계, VC, 회계사 등으로 구성해 운영할 필요가 있으며, 위험등급 평가 측면에서 기보와도 업무협력체계를 유지할 필요가 있다.
가칭 신기술 신생기업 유형에서는 기술력과 재무능력을 별도의 기준으로 평가해 합산하는 방식보다는 양자를 상대적으로 결합해 평가하는 방식이 유용할 것으로 보인다.
1차 확인대상 기업으로는 5년 이내 신생기업으로 한정하는 것이 필요하며, 확인 유효기간도 2년제로 운영하는 것이 효과적일 것이다.
기타 벤처확인제도 개선 아이디어
벤처확인제도와 이노비즈인증제도의 통합방안을 다각도로 검토할 필요가 있다.
정부는 혁신성을 지닌 중소기업을 육성하기 위해 벤처기업 외에 이노비즈와 경영혁신형을 별도로 인증하는 제도를 운영하고 있지만 혁신형 중소기업간 중복문제, 특히 벤처기업과 이노비즈기업의 중복 가능성이 높게 나타나고 있다.
이에 중복방지를 위하여 기술혁신형 중소기업 및 경영혁신형 중소기업을 벤처기업의 유형으로 통합하자는 주장이 제기되고 있다.
이에 ‘10년 이후 진지한 정책검토가 있었지만, 중소기업청내 정책주관부서의 입장 차이, 이노비즈협회 등 관련 이해관계조직의 반발 등으로 인해 더 이상 진척되지 않고 있다.
통합방법과 관련해 벤처기업에 이노비즈는 물론 경영혁신형 기업까지를 모두 포괄하는 방안이 있을 수 있지만, 이 경우에 벤처기업의 정체성 문제가 다시 제기될 수 있다.
따라서 우선적으로 기술혁신성을 공통분모로 삼는 벤처기업과 이노비즈기업과의 통합방안을 추진할 필요가 있을 것이다.
다음으로 예비벤처 확인방식 개선 및 예비벤처 지원방안을 모색할 필요가 있다.
현행 예비벤처는 대학교 교수들이 창업할 때 겸직하는 용도로만 활용된다는 실효성 문제가 제기되고 있다.
따라서 예비벤처 확인기준 개선과 함께 예비벤처에게도 실질적 혜택을 주는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다.
예를 들어 예비벤처의 범위를 설립중인 기업으로 한정하기 보다는 신생기업(예: 창업 2년 이내)으로 확장할 필요성이 있으며, 1인 창조기업도 예비벤처로 인정받을 수 있는 기회를 제공할 필요성이 있다.
이와 같이 인정범위를 확장한다면 ‘예비벤처’라는 용어보다는 ‘창업벤처’라는 용어로 변경하는 방안도 적극 검토해야 할 것이다.
한편 중소기업 범위를 넘어서지만 R&D비율이 높은 중대형 벤처도 벤처기업으로 지정해 지속적으로 지원하자는 주장이 지속적으로 제기되고 있다.
이 방안은 벤특법의 기본 취지를 크게 변경해야 한다는 점에서 상당한 부담이 발생하는 방안이지만, 최근 중견기업지원정책이 지경부에서 중기청으로 이관됨에 따라 다소 우호적인 정책환경이 조성되고 있다.
따라서 중견 벤처기업을 벤처 확인기업의 대상범위로 포함시키는 방안 검토와 함께 중견기업에 대한 지원정책에서 중견벤처기업(기술집약중견기업) 유형을 특화시켜 기술개발지원 등을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있다.
마지막으로 현행 벤처확인제도 관리체계 및 프로세스의 개선방안모색이 필요하다.
현재 벤처기업 육성시책 집행기관과 벤처확인업무 주담당기관(기술보증기금)이 상이하여 정책의 연계성 및 성과가 미흡하다는 지적이 제기되고 있으며, 벤처기업 확인이후에 사후관리 및 지원 또한 미흡하다는 지적도 제기되고 있다.
개선방안과 관련해 민간주도로 벤처확인제도를 운영한다는 당초의 제도 개편 취지를 살리는 방향에서 명실상부한 민간부문의 역할 강화방안을 적극 모색할 필요가 있다.
특히 상시적인 실태 분석기능 및 정책지원기능 강화하기 위해 벤처기업 육성시책 집행기관에서 벤처기업 관련 DB구축과 통계관리를 담당하는 것이 효과적일 것이다.
벤처기업 확인이후에 사후관리 및 지원을 강화하기 위해서는 필수 소양교육 및 선택적 의무교육 등을 강화하는 가시적인 조치가 뒤따라야 할 것이다.
여기에 벤처확인제도가 벤특법 종료 이후에도 시장친화적 제도로 운영되면서 벤처생태계를 활성화하는 기제로 활용되기 위해서는 벤처확인제도를 전문적으로 지원해 주는 벤처평가 전문기관을 육성할 필요가 있다.